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      洞察

      《垃圾處理PPP之中國實踐》

      序一

      探索PPP實踐之路 促進垃圾處理市場化

      清華大學教授 王守清

       

      Public-Private Partnership(簡稱PPP)是指由私營部門為基礎設施項目進行融資、建設并在未來的一段時間(如二三十年里)運營此項目。公營部門和私營部門各有其優缺點,能夠通過合作在PPP項目中實現優勢互補。例如,公營部門可以通過制定政策對項目施加影響,但其資金不足,管理效率低下,而私營部門資金充足、管理經驗豐富、創新力與主動性強,可以彌補公共部門的劣勢。因此PPP模式自提出以來在國際上引起了越發廣泛的重視與應用。在發達國家中,PPP模式的應用范圍已經涵蓋了水業、公共交通、電力能源、醫療衛生、國防、警局和監獄等領域。另一方面,由于發展中國家的基礎設施短缺與政府財政預算不足的矛盾更為突出,大量私營資金進入了基礎設施建設領域。

      PPP項目融資有許多優點。對政府而言,能減輕政府財政負擔,加快發展基礎設施和自然資源開發,提供公共產品和服務,滿足國民經濟發展和提高人們生活水平需要;能充分發揮外商和私營商的能動性和創造性,提高建設、經營、管理效率和服務質量;能引進先進的管理和技術,促進本土企業水平的提高和有利于金融資本市場的發展等。對承建商而言,能充分利用項目經濟狀況的彈性,減少資本金支出,實現“小投入做大項目”;能利用資產負債表外融資的特點,拓寬資金來源,減輕債務負擔;能提高談判地位,達到最有利的稅收條件;能利用有限追索權的特點,加上其它風險管理措施,合理分配風險,加強對項目收益的控制和保留較高的投資回報率;能提高競爭力,創造較多商業機會等。

      項目融資于20世紀80年代中期被引入我國的電廠、高速公路等基礎設施領域,其中以Build-Operate-Transfer(BOT)方式運作的項目居多。據世界銀行統計,從1990-2005年中國基礎設施領域中有私營部門參與的項目共有483個,總投資額達725億美元。近幾年來,越演越烈的國際金融風暴對全球經濟包括中國的經濟增長產生了嚴重的沖擊。為了有效應對國際金融危機的沖擊,保持經濟平穩較快發展,2008年11月9日中央政府制定出臺了十大措施以及兩年4萬億元的經濟刺激方案,以期進一步擴大內需和促進經濟增長。在這4萬億投資中,基礎設施建設占主要部分,約有1.5萬億,因此這項經濟刺激方案無疑將為基礎設施領域建設帶來活力。但是在隨后國家發改委的解釋中又可以了解到4萬億中僅有1.18萬億元將由中央政府直接投資,構成包括中央政府性基金、中央預算內投資和中央財政災后重建基金等,而剩余的2.82萬億元投資將來自地方財政預算、中央財政代發地方政府債券、政策性貸款和吸引民間投資等。換句話說,這為私營資本進入基礎設施領域提供了良好的契機。

      是否采用PPP項目融資模式,很大程度上取決于項目本身的性質,包括技術復雜性、收費的難易程度、生產或消費的規模、設施規模等。對于政府而言,最為關注應用該模式能否提高項目的建設和運營效率(其最典型的體現就是,項目產品或服務價格的降低)。一般而言,PPP模式主要適用于自然資源開發、基礎設施和公共服務設施項目,按從易到難排序包括自然資源開采、電廠、供水或廢水/物處理廠、通信、公路、隧道或橋梁、地鐵/鐵路、機場/港口等。其中,在建設環境友好型和資源節約型社會的要求下,垃圾處理產業在今后一段期間將呈現出持續的大規模投資建設需求,各地垃圾處理設施投資資金缺口明顯。因此,筆者認為有必要總結研究既往垃圾處理PPP項目的經驗和教訓,為推進和完善PPP模式在垃圾處理行業中的應用。

      值此之際,先睹了大岳咨詢有限公司撰寫的《垃圾處理PPP之中國實踐》一書,深受啟發。筆者以往側重于關注PPP模式理論研究的新進展,但這本專著為我展示了PPP模式在垃圾處理行業中應用過程中出現的許多實務問題。囿于PPP相關法律法規的不完善,國內目前推行的部分PPP項目存在項目操作不規范的問題,給項目的后續操作多少埋下了一些隱患。這本介紹中國垃圾處理PPP模式實踐經驗的專著,無疑將對中國未來的垃圾處理PPP模式的實踐推進提供有益的啟示,也將對中國整個PPP制度的實務探索與理論研究提供借鑒價值。因而,大岳咨詢有限公司于目前全國大力推行基礎設施建設的大環境之際,出版此書,將其對于PPP模式在垃圾處理行業實踐中的相關經驗與想法呈現給大眾,值得我為此書進行隆重推介。我也相信本書中所介紹的相關理念,將為讀者帶來一定的啟迪。

       

       

      序二

      用好咨詢顧問 實現事半功倍

      大連市城市管理局副局長 閃紅光

       

      隨著中國經濟的高速發展和城市化進程的加快,生活垃圾產生量不斷增長,城市生活垃圾處理已經成為每個城市環衛工作的重中之重。然而,在現實中往往面臨著建設資金缺口巨大和體制不順的問題。由于目前國內各城市的垃圾處理費征收標準普遍偏低,在動輒上億元的垃圾處理設施投資面前簡直是杯水車薪,僅僅依靠財政資金建設垃圾處理設施已不現實。另外,傳統垃圾處理企業所固有的政企不分、效率低下、管理粗放等問題也是不爭的事實。

      面對上述問題,近年來,地方政府一直在摸索一條可行的解決之道。而借鑒國際通行的PPP模式,引進社會投資人建設、運營垃圾處理設施在實踐中漸漸成為了地方政府的首選。同時,國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見〔2010〕13號》以及《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〔2010〕19號》的相繼出臺,更是為社會資本參與城市基礎設施建設指明了政策方向。

      在大連市多年的探索與實踐中,我們的環衛系統建設工作取得了一些成績,但坦率地講,也走過一些彎路。2003年大連市曾采用BOT方式運作過垃圾焚燒項目,當時沒有聘請咨詢顧問,經過公開招標選擇投資人后,市政府與投資人進行了長達五年、前后十幾輪的談判,垃圾處理補貼費越談越高,雙方的分歧也越來越多,項目不得不以失敗告終。究其原因,可歸納為如下幾點:第一,對于BOT項目招商過程中的復雜性估計不足,將工程招標的方法和思路用于性質完全不同的項目法人招標。第二,缺乏類似項目經驗,在一些專業問題上與投資人談判過程中明顯感覺到信息不對稱,政府處于被動狀況。第三,招商時項目邊界條件不明確,政府與投資人理解不一,致使后期的談判工作多次陷入僵局。直至2008年底,大連市政府決定重新選擇項目投資人,并要求2010年12月31日之前必須點火調試。我們城建局作為項目主管部門,承受著來自政府部門以及社會各界的巨大壓力,也困惑于如何打破這種工作的僵局,尋求解決之道。

      一個偶然的機會,我有幸結識了北京大岳咨詢公司的金永祥總經理,并與幾位同事一起和金總探討了大連市環衛系統面臨的問題和我們的困惑。這次簡單的會面為我們在城市建設和管理方面打開了新的工作思路,也奠定了雙方合作的基礎,我們決定共同來推進大連市城市中心區生活垃圾焚燒處理BOT項目的實施。

      項目重新運作以來,進展神速,合格的投資人順利選定,項目已于去年開工建設。從項目的結果看:公開競爭產生的51元/噸的垃圾處理價格不到2003年投資人要求價格的一半,也遠低于我們的預計;同時,清晰合理的合同條款也給予了我們與投資人進行近三十年合作的信心。市政府各部門對項目的實施成果以及最終的垃圾處理價格都非常滿意,大岳公司高質量的服務為大連市城市公用事業改革打開了新的局面,也提供了寶貴的經驗。

      為什么同一個垃圾處理BOT項目前后兩種不同的運作方式會導致完全不同的結果?從這件事中我看到了專業負責、經驗豐富的咨詢機構的價值。作為政府主管部門,我們對本地垃圾行業狀況是熟悉的,但要求我們對招商項目中各種專業問題都達到專家水準是不現實的。而好的中介機構擁有出色的專業人才,可以匯集全國各地類似項目的成功經驗,在項目運作的各個環節為政府出謀劃策。政府與咨詢顧問可以實現優勢互補,使政府在招商過程中胸有成竹,處于主動地位,少走彎路。作為垃圾處理行業的一名從業人員,以我的切身體會,我覺得可以與其他同行分享的經驗之一就是:借助一個具有高度智慧和經驗的咨詢機構可以使你事半功倍。

      近期,恰逢北京大岳咨詢公司出版新書《垃圾處理PPP之中國實踐》并邀我為其作序。細讀此書,它凝結了專家們的智慧結晶,對政府運作類似項目具有重要的借鑒意義,值得我大力推薦。當然,書上的文字畢竟替代不了大岳公司專家活的經驗。同行們有空不妨與大岳公司的專家當面交流溝通,相信定能有所收獲。

      今年年底左右,大連市城市中心區生活垃圾焚燒處理廠將進行點火調試。此時此刻,我真誠地說一句:無論本書擁有多少讀者,我都感謝大岳公司多年來的孜孜努力。

       

       

      序三

      少走彎路 把垃圾處理融資工作做得更好

      大岳咨詢公司總經理 金永祥

       

      2009年對垃圾處理行業來講是不平凡的一年,廣東番禺、北京六里屯等項目炒得沸沸揚揚,央視來大岳咨詢公司采訪時我也發表了意見。吵歸吵,鬧歸鬧,垃圾處理工作還是要做的。垃圾處理工作涉及很多問題,融資是其中一個重要問題,PPP是垃圾處理項目融資常用的典型模式。如何用好PPP這個金融工具是所有從事垃圾處理項目融資工作人員面臨的課題。

      融資模式種類很多,而且投資銀行家還在不斷創新。不好的融資模式出現后曇花一現就被淘汰了,能夠被廣泛使用的模式在應用時有的效果好有的效果不好。有生命力的融資模式一般沒有好壞之分,只是不同的模式適用不同的條件而已,效果不好的項目是往往沒有正確運用模式融資的后果。如果融資人員能夠借鑒他人運作PPP項目的經驗和教訓,吸收別人的成功經驗,避開別人的失敗教訓,效果都會不錯。

      大岳咨詢公司涉足垃圾處理行業已經超過十年了,參與了各種類型垃圾處理項目的融資工作。在工作中,我們把污水處理等公用事業的PPP經驗成功移植到了垃圾處理項目之中,取得了很好的成效。我們也研究了國內外很多失敗的垃圾融資項目,這些項目的失敗是很可惜、很令人揪心的,其中多數項目本來是可以做好的。我的同事蔡建升、徐志剛和畢志清等人這次把大岳這十多年的垃圾項目融資經驗總結出來寫成書,可以為業內人士作參考。我相信,大岳的這些經驗可以幫助很多垃圾處理項目的融資工作少走彎路,至少可以提醒有關人員在進行垃圾項目融資時能夠想起借鑒別人的經驗。

      當然,這本書不能解決借鑒經驗的全部問題。為了少走彎路,至少有幾點很重要:第一,應該有虛心的態度。不能盲目認為垃圾處理的融資工作很簡單,不計代價的融資容易,真正做好融資工作很難。第二,在國內進行考察學習。雖然考察只能做到走馬觀花,但考察能使從業者對他人經驗教訓有感性認識,為解決問題奠定基礎。第三,借助外腦很重要。術業有專攻,中介機構能夠從更廣泛的視角提供經驗教訓,更重要的是他們可以從理論的高度弄清楚問題的本質。