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      洞察

      《城鎮開發投融資規劃實務》

      序一 推進城鎮化需要更加重視前期研究工作

       

      黨的十八大把新型城鎮化作為國家戰略提了出來,這項工作的成敗對完成十二五規劃、實現中國夢有著舉足輕重的影響。城鎮化與區域開發緊密相連,而任何區域的開發都是眾多項目的集合,作為一個項目集群,牽一發而動全身。因此區域開發項目要比單個項目復雜得多,其前期研究和實施工作應該更加慎重。

      對于單個項目而言,我國的咨詢行業已經形成了比較成熟的服務體系,也取得了很好的成效。這些工作包括編制項目建議書、工程可行性研究報告、項目申請報告、項目評估報告以及提供工程設計、施工監理服務等,每一項工作都已經建立了科學的方法論而且積累了大量可供參考的經驗。

      對于區域開發而言,目前咨詢工作往往集中在各項規劃(如總體規劃、控制性規劃、各種專項規劃等)的編制上,一般在城市規劃完成以后就直接進入單個項目的建設階段。規劃可以解決區域開發項目的技術可行性問題,那么怎么解決經濟可行性問題呢?區域開發項目集各類項目之大成,極其復雜,要采取什么樣的開發和融資方式才能保證整個區域的開發順利完成呢?這些都是現實中區域開發項目前期決策工作中的空白。

      過去十年來全國各地進行了大規模的城市化實踐,在取得輝煌成就的同時也留下了很多問題,比如公共設施不配套、半拉子工程、城中村、“鬼城”等等。這些問題大大降低了區域開發工作的投資效益,浪費了大量社會資源,使城市發展的效果大打折扣。究其原因,還是前期工作缺失造成的。新型城鎮化如何避免重蹈覆轍呢?

      大岳咨詢公司總經理金永祥同志請我為他們的新書《城鎮開發投融資規劃實務》作序。閱讀完書稿之后很受啟發,這本書在一定程度上回答了上述問題。大岳在城市規劃的基礎上對區域開發的投融資和開發模式問題進行研究,運用投融資規劃的方法,聚焦資金統籌環節,架起規劃和建設之間的橋梁,為區域開發的實施工作提供了重要的指引。

      書中引述了大岳完成的大量項目案例,具有很強的實踐意義。北京房山區長陽鎮這幾年城鎮化搞得紅紅火火,得益于大岳咨詢協助當地政府編制的投融資規劃得到了很好的落實。河南省上蔡縣的領導在親眼目睹了洪雅縣運用投融資規劃發生的巨變后,縣委書記和縣長到大岳親自登門拜訪。當地政府與大岳一起制定的投融資規劃統一了干部的思想,改變了干部的觀念,為上蔡縣的城鎮化提供了強有力的作戰方案。這種做法如能廣泛推廣一定會對經濟社會發展產生深遠的影響。

      黨中央國務院三令五申要轉變經濟發展方式,在城鎮化領域就是要轉變城市發展方式。人們對轉變發展方式有各種各樣的解讀,無論怎么解讀,少走彎路、減少浪費、提高效率都是題中應有之義。投融資規劃通過大量系統性的前期工作,對區域開發過程中可能遇到的各種問題在前期進行充分的考慮并研究解決方案,避免了實施工作中的磕磕絆絆。從某種意義上說,投融資規劃已經成為了轉變城市發展方式的重要手段之一。

      創新是時代的主旋律,沒有創新就沒有社會進步,咨詢行業也需要創新。中國的咨詢業為單個項目的可行性和實施做了大量富有成效的工作,但對項目群的咨詢工作參與不多。某種程度上講,項目群的咨詢工作更應該受到重視,因為單個項目失敗的影響是小范圍的,而在區域開發的項目群中一個項目的失敗很可能對整個區域的發展產生負面影響。大岳咨詢的探索是咨詢行業適應經濟社會發展的一種創新,值得鼓勵。

      提高城市建設和管理效率是咨詢行業的共同使命,我向從事城市建設和管理工作以及咨詢業的專業人士推薦大岳咨詢的《城鎮開發投融資規劃實務》一書,希望能引發大家的共同思考和實踐探索。投融資規劃作為一種新生事物,還有不少需要完善的地方,這并不影響此書對讀者的啟發和參考價值。

       

      中國工程咨詢協會會長 王武龍

       2013年6月于北京

       

      序二 切實發揮投融資規劃在新型城鎮化中的作用

       

      2008年底我組織同事把大岳多年來發表的關于投融資規劃的文章進行整理,出版了《投融資規劃——架起城市規劃與建設的橋梁》一書。書中主要回答了我們在投融資規劃項目實踐中遇到的一些問題,比如:如何從投入產出的角度實現城市規劃的資金平衡?如果資金不能平衡如何對城市規劃進行調整?城市政府有哪些資源可以用于城市規劃的實施?資金缺口有多大以及用什么樣的融資模式解決?應該用什么樣的開發模式來實施城市規劃?什么樣的開發時序能夠保證資金流的正常周轉和開發價值的最大化?等等。這些問題看似簡單,在各地實踐中卻鮮少有人能給出滿意的答復。我們希望用投融資規劃這個方法幫助地方政府回答并解決這些問題,以期提高城市建設的效率。

      一晃五年時間過去了,我帶領團隊在全國各地又完成了大量投融資規劃項目,為中國的城市建設少走彎路盡了綿薄之力。在這個過程中,我們對投融資規劃的認識也有了進一步提高。為了支持國家的新型城鎮化戰略,我又組織同事以這些年的實踐經驗為基礎,編寫了《城鎮開發投融資規劃實務》這本書。

      如果把實施城市規劃比作一場戰役,那么投融資規劃就是作戰方案。其致力于對城市規劃實施過程中可能遇到的投融資有關問題提前統一研究解決方案,避免在實際工作中出現問題時再想如何解決。這樣很可能造成臨時抓瞎、措手不及等種種不利局面(甚至一個小問題給全局造成極不利影響)。我們曾經為一個縣級市做過片區的投融資規劃,在向市委書記和市長匯報的時候,很多我們認為是基礎性的內容卻令他們覺得很新鮮甚至眼前一亮。比如我們綜合土地開發各種成本、基礎設施建設投入等因素測算出可出讓的經營性土地成本高達每畝100多萬元,這使得當地政府頭一次意識到以前和投資人合作BT項目時提供給他們的土地估價太低了,每畝才不足50萬(由于當時沒有完整的測算,50萬的估價基本上是拍的)!類似的看起來低級的問題幾乎無處不在,不斷重復發生,給政府造成了很大損失。應該說,資金問題的解決是落實城市規劃的核心,以投融資規劃為指引實施城市規劃,城市建設工作就可以做到有條不紊、穩步推進。

      投融資規劃的一個重要作用是將房地產市場因素和資本市場因素融入城市建設之中。其實,投融資規劃要解決的問題,所有城市建設者都遇到過,對其中的有些問題也做過思考,但一來很少有人對面臨的所有問題進行過系統的思考,“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的多;二來與房地產市場和資本市場的實際情況結合不夠緊密,多數人是憑著自己的感覺做出判斷。要做投入產出分析,就必須緊密考慮市場因素而不是拍腦袋,以市場數據為基礎的研究結果才有指導意義。制定融資方案需要與資本市場聯系起來。中國改革開放三十多年積累了很多很好的融資模式而且還在不斷創新,把這些融資模式有效運用于城市規劃的實施,不僅能夠解決資金的需求問題,還能有效降低資金成本。與房地產市場和資本市場結合是專業性很強的工作,不能馬馬虎虎去做。

      編制投融資規劃還是一個統一思想的過程。投融資規劃涉及的范圍很廣,城市主要領導要參與、很多政府部門和機構也要參與,大量問題的解決是上下共同想辦法的結果。在解決問題的過程中時常會發生沖突,有的可能是因為誤解、有的可能源于傳統觀念的束縛、還有的可能來自于局部利益取向。不管沖突來自哪個方面,通過做投融資規劃形成最終的解決方案就能極大地減少規劃執行過程中可能出現的困難和內耗。投融資規劃制定過程中會有幾次大的匯報,“作戰方案”在這個過程中會被從上到下廣泛傳播和理解。當所有城市建設者都充分理解并做好了心理準備的時候,城市規劃落實的效果無疑會很好,這比僅執行長官意志不知道會好多少倍。不僅如此,在這種方式下,一旦規劃落實過程中需要做出調整,大家的思路轉變會容易得多,阻力也會小得多。

      投融資規劃是轉變城市發展方式的重要舉措。過去十年中國的城市化工作是粗放的,盡管為GDP增長做出了貢獻,但大量的投入卻沒有最大限度發揮應有的作用。新一代領導人提出要建設新型城鎮化,要轉變城市發展方式。對轉變發展方式有各種各樣的解讀,提高城市建設和管理效率是最基本的理解,如果資源不能得到有效利用就談不上轉變方式。投融資規劃可以較好的整合城市資源,盡管它不能解決城鎮化面臨的所有問題,但可以大幅度減少決策性失誤和部門機構之間的內耗,提高城市資源的協同效應,使實施城市規劃工作少走彎路。投融資規劃還可以放大政府信用,用有限的資源做更多的事情,加快城市規劃的落實。

      投融資規劃不僅適用于新城建設和開發區建設,也同樣適用于舊城改造及城市其他的經營管理工作。從方法論上講,投融資規劃是項目群管理的一種手段,是用系統工程的思想解決項目群的投融資問題。既然是項目群,就有哪個項目上哪個不上,哪個先上哪個后上,每個項目的資金如何解決以及整個項目群的資金如何周轉等等問題。新城建設涉及項目群,開發區建設涉及項目群,舊城改造和其他城市經營管理也涉及項目群。不同的項目群之間有差異是必然的,但它們也有很多共性,這些共性問題的解決思路是相通的、可以相互借鑒的,投融資規劃的理念可以在城市建設和管理的很多方面得到應用。

      投融資規劃概念是在北京房山區長陽鎮投融資規劃項目中提出來的,因為這個項目的成功實施,近年來長陽鎮每年要接待大量來自全國各地的考察團。最近幾年,這個概念被廣泛采用,并已在各地城市建設過程中發揮了重要的作用,不僅是地方政府重視投融資規劃,金融機構也非常重視。國家開發銀行新成立的規劃局研究的融資規劃與我們提出的投融資規劃有異曲同工之處,他們重點關注融資,我們既關注融資也關注投資。未來城鎮化的任務是十分艱巨的,應該把投融資規劃這個工具用活、用好(尤其在欠發達地區)。至于這個工具起名為投融資規劃還是融資規劃或者作戰方案并不重要,重要的是在實施城市規劃過程中一定要貫徹投融資規劃的理念。

       

      北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥

      2013年6月21日